Statut a fundusz sołecki

Nie tylko przepisy ustaw: o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 wraz z późn. zmianami) i o funduszu sołeckim z dnia 20 lutego 2009 r. (Dz. U z 2009 r. Nr 52 poz. 429) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2010 r. w sprawie trybu zwrotu części wydatków gmin wykonanych w ramach funduszu sołeckiego – są ważne dla wdrażania w gminie i potem praktycznej realizacji w sołectwach przedsięwzięć finansowanych z funduszu sołeckiego oraz uzyskania przez gminę refundacji części wydatków z funduszu. Pozwalają one bowiem tylko ogólnie odpowiedzieć na pytanie jakie działania prawne powinny podjąć organy konkretnej gminy, tj. rada gminy i wójt, aby uruchomić w swojej gminie środki funduszu sołeckiego z puli wydzielonej na ten cel w budżecie gminy. Poza tym wskazują jakie (ogólnie) przedsięwzięcia mogą być wybrane przez mieszkańców i zrealizowane potem z tej puli. I co gmina ma zrobić, aby uzyskać zwrot części wydatków z funduszu!

Podjęcie działań na podstawie tych przepisów jednak nie wystarcza dla uruchomienia w konkretnym sołectwie środków funduszu sołeckiego na sfinansowanie przedsięwzięć. Ważne są także – szczególnie dla sołtysów i mieszkańców – przepisy prawa miejscowego, czyli dokumenty uchwalone przez konkretną radę gminy, regulujące ustrój wewnętrzny gminy i obowiązujące powszechnie na jej terenie, szczególnie statuty konkretnych sołectw.

W ustawach, szczególnie w najważniejszej ustawie samorządowej tj. w ustawie o samorządzie gminnym, sprawy dotyczące sołectw są bowiem ujęte bardzo ogólnie, a szczegółowe ich rozwinięcie ustawa ta przekazuje radom gmin do rozstrzygnięcia właśnie w statutach sołectw. I to na podstawie zawartego w nich trybu pracy organu stanowiącego sołectwa, tj. zebrania wiejskiego, zebranie to w danym sołectwie będzie uchwalało wniosek zawierający jedno albo kilka przedsięwzięć, które potem zostaną sfinansowane z puli funduszu sołeckiego.

Wniosek ten musi być podjęty prawomocną uchwałą zebrania wiejskiego. A będzie ona taka, jeśli zostanie podjęta w zgodzie z przepisami znajdującymi się w statucie konkretnego sołectwa. Wniosek podjęty nieprawomocną uchwałą może być bowiem odrzucony przez wójta.

Gdyby jednak nawet tak się nie stało, to sfinansowanie ujętych we wniosku przedsięwzięć z puli funduszu sołeckiego może zostać wtedy zakwestionowane przede wszystkim przez Regionalną Izbę Obrachunkową albo przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. I wówczas gmina nie będzie miała obowiązku realizować tych przedsięwzięć. Co prawda, gdyby miała taką wolę mogłaby je sfinansować w zwyczajnym trybie budżetowym, ale straci prawo do uzyskania z budżetu państwa refundacji części poczynionych przez siebie wydatków.

Gdy zbyt ogólne albo wadliwe

Innym problemem jest to, czy przepisy w statucie sołectwa dotyczące trybu zwołania, przeprowadzenia i zaprotokołowania zebrania wiejskiego oraz podejmowania przez nie uchwał nie są zbyt ogólne i nawet czy nie są wadliwe. A będą takie, jeśli nie będą przewidywały sytuacji życiowych. Innymi słowy dobry statut powinien być napisany nie tylko zgodnie z ustawami, ale i z wyobraźnią.

Przepisy art. 35 ust. 3 pkt. 1–5 ustawy o samorządzie gminnym określają, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w statucie sołectwa. Jedną z najczęstszych orzekanych (przez wojewodów a także przez sądy administracyjne) przyczyn nieważności statutów jednostek pomocniczych gminy czyli m.in. statutów sołectw jest brak któregoś z elementów wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt. 1–5 ustawy o samorządzie gminnym. Owo statutowe minimum to:

nazwa i obszar sołectwa,

zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej,

organizacja i zadania organów sołectwa,

zakres zadań przekazanych sołectwu przez gminę i sposób ich realizacji,

zakres kontroli i nadzoru organów gminy nad działalnością organów sołectwa.

W wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (II SA/Go 449/06) stwierdził, że statut sołectwa L. w gminie Ż. ma tak istotną wadę, że go ona dyskwalifikuje. Nie uregulowano w nim mianowicie wymaganego ustawowo zakresu zadań, które gmina ma przekazać sołectwu ani nie określono sposobu ich realizacji. W efekcie WSA uchylił uchwałę, którą Rada Gminy w Ż. uchwaliła ów statut sołectwa L.

Wymóg zawarcia w statucie sołectwa owego minimum nie oznacza jednak, że dana rada gminy nie może uregulować innych spraw nie wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt. 1–5 ustawy. Wręcz przeciwnie, powinna rozszerzyć ów katalog np. o tak ważne kwestie jak odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, określenie konkretnych składników mienia gminnego przekazanych sołectwu przez gminę do korzystania i zarządzania oraz określenie, na czym ten zarząd i owo korzystanie ma polegać a także określenie zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez sołectwo na tych składnikach mienia. Co prawda rzadko się zdarza, aby statuty sołectw nie zawierały regulacji obejmujących tryb pracy organów sołectwa, w tym zebrania wiejskiego. Jednak bardzo często się zdarza, że albo są zbyt ogólnikowe albo zawierają regulacje nieprzemyślane, które w sytuacjach newralgicznych mogą nawet sparaliżować pracę zebrania wiejskiego, albo nie ma w nich niektórych nakazanych zdrowym rozsądkiem unormowań.

Z drugiej strony przestrzeganie zasad i trybu pracy zebrania wiejskiego określonych w statucie sołectwa ma kluczowe znaczenie dla prawomocności podjętej przez zebranie wiejskie uchwały w sprawie przeznaczenia środków z puli funduszu sołeckiego.

Co w statucie o zebraniu?

Jakie zatem kwestie dotyczące owych zasad i trybu pracy zebrania wiejskiego i jak powinny być bezwzględnie ujęte w statucie? Powinny w nim być uregulowane podstawowe kwestie proceduralne dotyczące zawiadomienia mieszkańców o zwołaniu zebrania, w tym m.in. powinien być określony termin zawiadomienia, miejsce i sposób oraz treść zawiadomienia. Regulacje dotyczące samego zebrania powinny przewidywać wymóg sporządzenia imiennej listy uprawnionych do uczestniczenia, wymóg podpisywania się obecnych na tej liście, wymóg wyboru protokolanta, komisji wniosków i uchwał, powinien przewidywać liczbę egzemplarzy protokołu z zebrania i jego zawartość.

Publiczne więc jawne

Niezmiernie ważne jest też, aby statut przewidywał sytuację przewodniczenia zebraniu wiejskiemu jeszcze przez inną osobę oprócz sołtysa. Jest to zabezpieczenie przed sytuacją, kiedy sołtys z powodu choroby albo innych okoliczności nie może (albo w skrajnych przypadkach – nie chce) uczestniczyć w zebraniu wiejskim, które ma uchwalić wniosek przedsięwzięć do sfinansowania z funduszu sołeckiego. Powstaje wtedy pat, bo zebranie wiejskie ma na podjęcie uchwały do 30 dnia września tylko 2 miesiące – od 30 dnia lipca, tj. od ustawowego ostatecznego terminu przekazania przez wójta sołectwu informacji jaka kwota przypada na nie z puli funduszu sołeckiego. A termin 30 dnia września jest nieprzekraczalny. Wniosek uchwalony i przekazany wójtowi po tym terminie będzie nieważny. Może się więc zdarzyć, że z powodu proceduralnego, wydawałoby się błahego, tj. nieuwzględnienia w statucie sołectwa, że obradom może przewodniczyć ktoś inny niż sołtys, zebranie wiejskie nie będzie mogło się w ogóle odbyć do dnia 30 września.

Kworum realistycznie

Statut sołectwa powinien także przewidywać sytuacje trudne i konfliktowe, a nie być pisany dla towarzystwa wzajemnej adoracji. Wśród sołtysów większość to osoby oddane swoim mieszkańcom, poświęcające im swój czas i umiejętności często kosztem własnym i czasu zabranego rodzinie. Ale zdarzają się też osoby nie rozumiejące ani tego na czym polega demokracja ani nie służące swoim mieszkańcom tylko interesom własnym lub cudzym. I statut sołectwa powinien przewidywać możliwość odwołania takiej osoby, która nie wywiązując się ze swoich obowiązków szkodzi mieszkańcom, albo wręcz torpeduje ich inicjatywy. Co prawda wśród enumeratywnie wyliczonych w art. 35 ust. 3 pkt. 1–5 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkowych spraw, które muszą być uregulowane w statucie konkretnego sołectwa nie została wymieniona kwestia zasad i trybu odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej oraz przesłanek uzasadniających poddanie pod głosowanie zebrania wiejskiego wniosku o odwołanie sołtysa. Jednak dobry statut powinien bezwzględnie takie przepisy zawierać. I powinny one być dobrze przemyślane, aby z jednej strony sołtysa nie wywiązującego się z obowiązków można było odwołać, a z drugiej, aby nie było podstaw do nadania biegu nieuzasadnionemu wnioskowi o odwołanie z powodów niemerytorycznych. Bez wątpienia podstawą odwołania sołtysa powinna być odmowa zwołania przez niego zebrania w celu uchwalenia wniosku, który by zawierał przedsięwzięcia do sfinansowania z funduszu sołeckiego. Jeśli jednak w statucie nie ma żadnych regulacji nt. odwołania sołtysa, to dopóki one nie zostaną do niego wprowadzone sołtys będzie nieusuwalny z funkcji niezależnie od tego jak karygodnych zaniechań czy działań na szkodę mieszkańców dopuściłby się. O tym, że zdarzają się sytuacje, kiedy sołtys odmawia wbrew woli mieszkańców zwołania zebrania w celu przedyskutowania i uchwalenia wniosku zawierającego przedsięwzięcia do sfinansowania z puli funduszu sołeckiego świadczy kilka telefonów do redakcji Gazety Sołeckiej od mieszkańców z prośbą o poradę co można zrobić w takiej sytuacji. Świadczy też pytanie, które napłynęło do SLLGO.Odpowiadając na nie Mirosław Paczocha, radca prawny, członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdził m.in.: „Statuty poszczególnych sołectw bardzo różnie regulują sprawy przewodniczenia zebraniu wiejskiemu. W niektórych powierza się je sołtysowi (nawiasem mówiąc z różnych względów nie jest to najwłaściwsze rozwiązanie), w innych osobie wybranej przez zebranie wiejskie (to zdecydowanie lepsza regulacja). Niekiedy przewiduje się rozwiązania alternatywne – zebraniu przewodniczy sołtys lub osoba wybrana przez zebranie wiejskie (z różnymi wariantami). Część statutów w ogóle nie normuje kwestii przewodniczenia zebraniu wiejskiemu. Z kolei w tych statutach, gdzie przewiduje się przewodniczenie zebraniu wiejskiemu przez sołtysa, raz nie wspomina się o możliwości zastąpienia go przez inną osobę, a innym razem taki przypadek jest przewidziany. Niewątpliwie należy postulować, by postanowienia dotyczące przewodniczącego zebrania wiejskiego w sytuacji, gdy sołtys w zebraniu nie uczestniczy, a przypisano mu przewodniczenie, znajdowały się w statutach. (...) Przyczyny absencji mogą być różne (np. choroba), dlatego słuszne wydaje się, by w pierwszej kolejności zostały one wyjaśnione. Wydaje się, że jeśli sołtys z jakichś względów nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim, a jego nieobecność jest usprawiedliwiona, nie ma przeszkód, by zwołać zebranie wiejskie w innym terminie, jeśli będzie w nim możliwe uchwalenie wniosku dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego. Jeśli uchwalenie wniosku w innym terminie nie byłoby możliwe trzeba rozważyć, czy w takiej sytuacji zebraniu wiejskiemu może przewodniczyć inna osoba, mimo braku takich postanowień w statucie.W pierwszej kolejności należy zauważyć, że brak wskazania w statucie możliwości przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez inną osobę, w zastępstwie nieobecnego sołtysa, jest poważną wadą tego aktu, gdyż nie uwzględnia szeregu różnych sytuacji występujących nierzadko w życiu, które czynią niemożliwym sołtysowi branie udziału w zebraniu. Takie braki mogłyby paraliżować prace jednostki pomocniczej i uniemożliwiać właściwe wykonywanie przez nią zadań. Sytuacja, o której mowa w pytaniu, wskazuje na istnienie luki w regulacjach prawnych, określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który nie przewidział sytuacji, gdy sołtys nie bierze udziału w zebraniu wiejskim. Aby zebranie mogło podejmować uchwały konieczne jest w takim przypadku wyeliminowanie tej luki."Co jednak można zrobić w sytuacji, kiedy statut nie przewiduje, aby inna niż sołtys osoba mogła przewodniczyć zebraniu wiejskiemu? Jak wskazuje Mirosław Paczocha: „W doktrynie prawa mówi się o domniemaniu właściwości zebrania wiejskiego w sprawach, które nie zostały zastrzeżone do właściwości sołtysa i rady sołeckiej. Jeżeli zatem regulacje statutowe nie zastrzegają dla innych organów kompetencji do wskazania osoby, która w miejsce sołtysa przewodniczyć będzie zebraniu wiejskiemu w sytuacji, gdy sołtys nie może wykonywać swych uprawnień, nic nie stoi na przeszkodzie by przyjąć, że może to uczynić zebranie wiejskie, które wybierze przewodniczącego zebrania".Do częstych wad statutów sołeckich należy zaliczyć przekroczenie ram ustawowych. Często dochodzi do tego przy regulowaniu kto może uczestniczyć w zebraniu wiejskim. A to też może mieć wpływ na prawomocność zebrania uchwalającego wniosek w sytuacji, gdy wadliwym zapisem uniemożliwiono głosowanie osobom uprawnionym i to przechyliło szalę głosowania. Do takiej sytuacji dochodzi wtedy, kiedy rada gminy uchwali zapis w statucie, że prawo uczestniczenia w zebraniu mieszkańców mają np. „stali mieszkańcy zameldowani na stałe" w danym sołectwie, bo taki zapis będzie sprzeczny i z art. 36 ust. 2 i z art. 25 Kodeksu cywilnego. „Stały mieszkaniec" według Kodeksu cywilnego (art. 25) to osoba, która przebywa na stałe w danej miejscowości lub z zamiarem stałego pobytu i tam się koncentrują jej sprawy życiowe lub majątkowe. I to właśnie decyduje o tym czy ma ona status „stałego mieszkańca", a nie to czy została „zameldowana na stałe". Zarówno Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny oraz Trybunał Konstytucyjny – orzekły, że zameldowanie nie jest warunkiem koniecznym bycia „stałym mieszkańcem". Takie zawężenie osób uprawnionych jest uznane za poważne naruszenie prawa materialnego. Jeśli więc na wynik głosowania w sprawie wniosku dot. wydatkowania środków z puli funduszu sołeckiego rozstrzygający wpływ wywarłaby liczba głosów nie oddanych przez stałych mieszkańców, którym ten status zakwestionowano i uniemożliwiono wzięcie udziału w głosowaniu, to mogłaby to być podstawa do zakwestionowania tego wyniku.Tak więc przepisy w statucie sołectwa powinny być przemyślane i powinny być uchwalane na wiele lat a nie na rok, dwa. Powinny też przewidywać zmiany, które mogą nastąpić we wsi, bo może się ona rozwijać, może w niej przybywać mieszkańców. I to też należy brać pod uwagę, mając na myśli czy przepis umożliwi zwołanie i przeprowadzenie prawomocnego zebrania, czy osiągnięcie progu wymaganego kworum będzie w ogóle możliwe itd. A nie wychodzić z założenia, że sprawy sołeckie są tak błahe, że ktokolwiek (np. urzędnik z referatu rolnego urzędu gminy) może wpisać do projektu statutu sołectwa cokolwiek! Projekt statutu powinien pisać ktoś z przynajmniej elementarną znajomością prawa samorządowego.

Aczkolwiek to nie sołtys i nie rada sołecka, a nawet nie zebranie wiejskie uchwala statut swojego sołectwa albo zmiany w nim, bo jest to wyłączne uprawnienie rady gminy, to nie znaczy, że sołectwo nie ma nic do powiedzenia w sprawie swojego statutu. Z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że zanim rada gminy uchwali statut sołectwa, ma obowiązek poddać jego projekt konsultacji z mieszkańcami. Mieszkańcy, w tym sołtys i członkowie rady sołeckiej, mogą wtedy zgłaszać swoje uwagi i propozycje, jeśli z jakimiś rozwiązaniami nie zgadzają się, albo kiedy w projekcie brakuje przepisów normujących ważne sprawy, np. takie jak możliwość przewodniczenia zebraniu wiejskiemu nie tylko przez sołtysa. Ale niestety prawda jest taka, że robią to bardzo rzadko. A protestują dopiero wtedy kiedy powstanie problem, albo kiedy z powodu nieżyciowego przepisu w statucie dochodzi do patu, którego w krótkim czasie nie jest w stanie rozwiązać ani samo sołectwo ani rada gminy i wójt.

Ewa Pełnia

Gazeta Sołecka, nr. 6(234), ABC FUNDUSZU SOŁECKIEGO, str. I-IV